姜绍俊:我们从发改委新闻发布中读到了什么?

来源:姜绍俊  2015/9/24

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       近日,国家发改委官员连续就贯彻国务院印发的关于深化国有企业改革的指导意见发声,先是连维良副主任分六个方面谈了电力改革的进展情况,连主任说,鼓励社会资本建立售电企业,也鼓励社会资本进入增量的配电业务,包括对现有的配电业务通过发展混合所有制经济的形式来实现社会资本的进入。而后,中央财经领导小组办公室主任,国家发改委党组副书记、副主任刘鹤专门主持召开改革专题会议,研究《指导意见》中由国家发改委负责的国有企业发展混合所有制经济相关的改革任务的部署落实。刘鹤副主任要求,下一步要按照党中央国务院的部署结合电力、石油、天然气、铁路、民航、通信、军工等领域开展不同类型混合所有制改革试点示范。在这次新闻发布中,电力被冠为进行混合所有制改革七大领域中的首位,电力行业怎样认识这一形势?怎样将混合所有制改革同电力管理体制改革结合,是当前全行业面临的新课题。

       电力行业是国有制经济占绝对统治地位的行业。2013年按经济类型规模以上工业企业的主要指标示于下表:



       近日,国家发改委官员连续就贯彻国务院印发的关于深化国有企业改革的指导意见发声,先是连维良副主任分六个方面谈了电力改革的进展情况,连主任说,鼓励社会资本建立售电企业,也鼓励社会资本进入增量的配电业务,包括对现有的配电业务通过发展混合所有制经济的形式来实现社会资本的进入。而后,中央财经领导小组办公室主任,国家发改委党组副书记、副主任刘鹤专门主持召开改革专题会议,研究《指导意见》中由国家发改委负责的国有企业发展混合所有制经济相关的改革任务的部署落实。刘鹤副主任要求,下一步要按照党中央国务院的部署结合电力、石油、天然气、铁路、民航、通信、军工等领域开展不同类型混合所有制改革试点示范。在这次新闻发布中,电力被冠为进行混合所有制改革七大领域中的首位,电力行业怎样认识这一形势?怎样将混合所有制改革同电力管理体制改革结合,是当前全行业面临的新课题。

       电力行业是国有制经济占绝对统治地位的行业。2013年按经济类型规模以上工业企业的主要指标示于下表:


      [注] 1、国有•国有控股企业指大中型企业。

           2、资料来源:中国工业经济统计年鉴2014。

       从上表可以解析出:

       1、国有企业和国有控股企业在电力行业中所占的比重占绝对优势,从户数上看,国企占全部规模以上企业的70%,其中供电企业(电网企业)则占95%以上。从所拥有的资产来看,国企占比为91%,其中电网企业占99.7%。主营收入国企占比为94%,其中电网企业99.7%,利润总额国企占83.5%,其中电网企业99.6%,应交增值税国企占93%,其中电网企业99.6%,远高于全国总体情况。

       2、电网企业的国有企业占比在各项指标中都在99%以上,在多数电网领域中非国有是禁入的,即使政策放宽后,非国有资本也鲜有准入。

       3、国企的资产获利能力与私企和外企或港澳台投资企业相比各有所长,单位资产的获利率国企、私企和外企(含港澳台)分别为4.43%、3.37%和8.21%,其中电网企业分别为3%、8.09%和0.3%。

       4、国企承担向政府交纳税金的贡献总体高于私企和外企港澳台企,分别是2.46%、1.38%和2.9%,其中电网企业分别是2.66%、3.8%和2.22%。

       5、可以看出由于电力行业计划经济色彩较深厚,发电量计划,电力上网和销售电价均由政府管制,国有企业和非国有企业管理水平差异反映的不明显。

       在电力体制即将发生重大变革的时候,由于发电计划将被放开,除了输配电价范围由国家管制,其余的价格也将放开,企业投资决策将取决于对投资机会的经济性的判别。这就要求电力企业的管理体制需要做大的变革,而变革的方向就是让企业更加适应电力市场化方向的改革,在产权结构上采取混合所有制的方式,吸引战略投资者进入电力行业。在管理方式上实行更加规范的现代公司制,充分发挥决策机制的科学性、民主性,有效地运用决策中的制衡机制,避免现在国有电力企业中广泛存在,深度影响的一言堂现象。

       由于电力行业中国企占比过高,进行混合所有制改革必须下大决心,在观念上有所突破,在权力设计上引进现代企业管理规则,在利益分配上,严格遵循公平合理的游戏规则,总的一句话要做精心设计。现在我国电力体制改革现状形成了较为放开的发电领域和相对集中的电网领域,以及较为市场化的电力辅助领域,需要因领域不同施以不同的策略。对于发电领域,目前形成的五大四次大的寡头垄断体制,不利于电力市场建设,宜对之进行重组,重组的发电领域,应形成相对均衡的市场结构,即多买多卖的市场结构,单个发电企业的规模以不超过总量的5%为宜,以水电、核电为主要业务的发电公司在保持既有的专业化特点外应组合进其他类型的发电资源,以风电和太阳能发电为主营业务的可再生能源公司因其缺少辅助服务手段,在重组中比较好的选择是与其他发电公司重组,以设备和资金作为股份,组合成既有可再生能电源,也有传统发电设备的公司。现有的集团公司宜按当年国务院决定设立集团公司时规定进行国家控股公司试点的要求改组成控股公司或资本运营公司,不再直接操控公司的实体运作。2014年全国电力总装机13.6亿千瓦,若按每个公司6800万千瓦为限可以组建成20个这样规模的公司,若按4000万千瓦规模设计,则可组建34个这样的公司,这足以对每个省的电力交易市场上的发电主体相对分级。

       对于电网企业,在以往的产业政策中,电网被认为是禁止外商和私企从事建设、经营的目录,2007年修订时适当做了放宽,成为限制类投资项目,限制条件为中方控股,此后这项产业政策一直保持至今,但实际情况是外资和私人资本进入电网的机会是少之又少。在这一轮改革中这种情况将发生大的变化。首先,刘鹤副主任要求电力领域要进行混合所有制改革试点,这是一个总体上的安排,电力领域必须打破目前这种产权单一的局面,引进其他经济成分,一来解决企业融资渠道过份依赖银行贷款造成资产负债率畸高,财务费用过大的不正常运行条件,扩大融资渠道,完善融资方式,优化融资结构,减轻企业负担。二来实现混合所有制,实现产权多元化有利于企业建立健全完备的现代企业管理,科学决策民主决策的新型管理机制的确定,改变现在的“一言堂”现象,避免决策失当。三是将公司的管理成果展现在股东会面前,有利于防范职务犯罪,阳光经营、避免个别人侵吞企业经营成果。

       那么,电网企业混改应当怎样进行呢,笔者以为在电网中输电网与配电网的功能和职责还是有所区别的,在产权制度设计中也应当有所区别。对于输电网(我们大体上划定220千伏及以上,或可含有某些重要110千伏联络线的电网),它的功能主要是实现在发电与受端配电网之间承担安全经济输电,并以强大的电压支撑和电源负荷稳定运行的功角特性形成的安全稳定运行电力系统。故输电网偏好组织机构清晰,指挥关系简单,确保统一调度的产权结构,这一部分要保持由电网公司独资运营,接受政府监管。对于配电网则应区分情况,结合电力体制改革,对产权结构做进一步的改革。在这里简单回顾从2002年五号文件到今年九号文件颁发这一过程中有关配电网管理体制的一些探讨。五号文件讲了四个分开,即政企分开、厂网分开、输配分开和主辅分离的改革目标。但“十五期”暂不进行输配分开的重组,只逐步对配电业务实行内部独立核管。但用意十分明显,所以在这轮改革之前,有主张进行输配分开的改革。决策者在权衡了各方面的诉求之后做出了在新的改革方案中实施三放开一加强的改革安排,即有序放开输配以外的竞争性环节电价,有序向社会资本开放的售电业务,有序放开公益性和调节性以外的公用电计划,推进交易机构相对独立,规范运行,进一步强化电力统筹规划。对于区域电网间和输配电网的关系文件留了一个活话,即继续深化对区域电网建设和适合我国国情的输配电体制研究。从而有效地避开了输配电体制分开改革的命题。但谁都看得出,问题并没解决。果然,在连维良副主任的发言中专门读了配电网如何进行混合所有制改革的问题。他的发言很有意思,先是说鼓励社会资本进入增量的配电业务。因为九号文件已经确定,向社会资本开放配售电业务,其直观意义就是增量配电业务向社会资本开放。那么存量配电资产呢?九号文件没有直接谈,但它的行文是“向社会资本开放配售电业务”就意味着对全部配售电业务的放开,所以连副主任在发言中接着说,包括对现有的配电业务通过发展混合所有制经济的形式来实现社会资本的进入,至此发改委在新的电改方案中如何确定新的输配关系等于向前迈进了一步,把原本不怎么清晰的输配分开再次推向社会,因为如果对于电网来说输电网维持一种产权结构,配电网推行另一种与之不同的产权结构,必然要在管理机构中得以体现,这在事实上必然使输配管理体制分开,只是电网公司可以通过股权结构实现对输电网和配电网的管控,但此时管控的方式已经不同了。

       对于配电网进行混合所有制改革可能有以下几种情况:

       第一种情况,电网公司组建售电公司,该售电公司配带配电网装备,这样的公司结构与现行各地(市)的供电公司大体差不多,可以通过指标,引进战略投资者(法人或自然人均可),这里需要明确的是第一步要确定中央资本运营公司需对该混合所有制公司控股。

       第二种情况,电网公司组建配电公司,该配电公司不承担售电业务。配电公司引入社会资本后组成有限责任公司,在电网公司体系内,作为电网公司的控股子公司,实行独立核算。由于政府通过一定的规则确定了输配电价,因而要在此基础上经电网公司与配电公司各股东商定一种商业模式,保障配电公司的经营和赢利条件。

       第三种情况,在增量配电业务中一并设立配电公司承担售电业务,这可以用公司制的发起方式组建。由政府另行确定其商业模式,该公司还需同电网公司签订协议的保障配电网技术上的一致性、协调性和地区配电网调度关系。

       第四种情况,不带配电增量和存量业务的售电公司。此时它只是分销商性质,应当有其成本空间。

       第五种情况,可试点各地市级供电公司进行属地化改革,由地方国有资产控股,其他社会资本参股,中央电网企业参股的产权结构组建股份有限公司。

       第六种情况,全省电网企业内部进行输配体制分开,分别组建输电公司和配电公司,其中配电公司按股份有限公司设立进行整体上市。设定一定数量的流通股,上市后按上市公司的规则运作。

       总之,我们从发改委两位领导的发言中读到电力行业实施混合所有制改革、引进社会资本的要求,从现在开始应当认真研究这一命题,早早提出需要落实的相应之策。

       供稿者 姜绍俊(中国电力发展促进会专职顾问)

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